El déficit de vivienda integra un componente cuantitativo y uno cualitativo. Se entiende por déficit cuantitativo el número de viviendas nuevas que se debería producir para que a cada hogar le corresponda una vivienda, y el déficit cualitativo está compuesto por las viviendas que manifiestan carencias constructivas, de servicios básicos, o presentan hacinamiento.
En 2011 el déficit cuantitativo era de 51.889 unidades y el cualitativo en 169.563 hogares. Antes de que el censo 2023 esté procesado y sepamos con precisión los déficits actualizados, no podemos aventurar cifras del déficit actual.
Sin embargo, según los datos de la ANV hay casi 40 mil viviendas construidas desde 2011 bajo la ley de vivienda promovida[i]. Esto disminuye el déficit cuantitativo en forma considerable, aunque no hay datos sobre su ocupación. Sin profundizar en el análisis de la aplicación de la Ley 18.795, restando la cantidad construida, el desafío presente sería completar al menos unas 12 mil viviendas y atender el déficit cualitativo, casi siempre relegado.
Hay una gran oportunidad en la densificación de la planta urbana de las ciudades de nuestro país para resolver ambos déficits, promoviendo además inversiones de pequeña escala, obras de refacción y construcción de nuevas unidades. Esta tarea de acupuntura permitirá optimizar las infraestructuras que el país construyó a lo largo de su historia.
Por otro lado, es necesario continuar aplicando instrumentos de apoyo a la demanda para asegurar el acceso y permanencia de las familias en la vivienda. Se requiere asegurar el acceso y permanencia de las familias en las viviendas que se construyen o rehabilitan. En este aspecto, la reconfiguración del Fondo Nacional de Vivienda, la simplificación de los trámites para cooperativas, el acceso al crédito y las políticas de subsidio a la cuota o al alquiler son indispensables para intervenir desde la demanda.
Las políticas habitacionales son más que sólo vivienda
La exclusión social y económica desde luego merece políticas integrales que no tienen que ver solamente con la vivienda. La situación y la precariedad del empleo, el nivel de ingreso, el ingreso desigual según género, la jefatura de hogar femenina, los adultos mayores en un contexto de envejecimiento de población, los factores raciales, las migraciones, son múltiples factores los que impiden a las familias “permanecer” o sostener la vivienda formal.
Se afirma que la mejor política de vivienda es el empleo: una no puede ignorar la otra. Los adultos necesitan capacitación para acceder a mejores empleos.
Los más jóvenes necesitan educación y actividades recreativas, deportes, y oportunidades de tener proyectos de vida propios y sostenerlos. Las oportunidades comienzan por una vivienda en la cual crecer.
Desde un enfoque de derechos, la vivienda cumple un rol fundamental como el lugar desde donde las personas ejercen los demás derechos. En este sentido, se requieren políticas sociales integradas, aplicadas en el territorio.
Para asegurar el acceso a oportunidades, los barrios deben estar vinculados con centros de servicios públicos, a los que proponemos sumar centros de capacitación y empleo. [ii]Los centros comunitarios son una parte importante de las intervenciones urbanas, en la medida en que su funcionamiento permite el esparcimiento y la capacitación de las personas, y crean comunidad allí donde no la hay. La experiencia de centros como el SACUDE en Casavalle o los Centros Cívicos en Canelones marcan la importancia de estos polos de convivencia ciudadana.
La convivencia del barrio es una de las claves para abordar en conjunto con las organizaciones sociales, la policía local y las autoridades municipales el tema de la inseguridad, tan relevante para la ciudadanía.
Para intervenir en ciudades pequeñas en población y de baja en densidad quizás no sería viable generar dispositivos con todos los servicios en cada barrio a reformar, pero sí centros de educación y capacitación accesibles a través del sistema de transporte público, pensado como una política social. El transporte puede ser una alternativa a la construcción de una escuela o un centro deportivo. Un sistema de traslados multimodal es parte de un sistema de salud o un sistema educativo pensados en clave territorial. La administración sectorial del estado a veces no permite estas soluciones, por lo cual es necesario flexibilizar e integrar su funcionamiento en el territorio.
La Reforma Urbana
Existen instituciones en nuestro continente y en Europa que son ejemplos para el diseño de un Instituto de Reforma Urbana adecuado a nuestra realidad.
La Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín tiene como objetivo “Transformar el hábitat mediante la formulación, diseño, ejecución, asesoría y consultoría de proyectos urbanísticos que aportan al desarrollo del territorio y al mejoramiento de la calidad de vida, trabajando en articulación con la gente.” El Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG) es una herramienta que simplifica e integra los sistemas de desarrollo administrativo y gestión de calidad y los articula con el sistema de control interno, para hacer los procesos dentro de la entidad más sencillos y eficientes.
La nueva Empresa Pública de Desarrollo Urbano de Rosario en Argentina creada en 2023[i] propone una institucionalidad que ejecuta las obras de los gobiernos municipales. Se trata de una urbanizadora pública, que interviene directamente en la construcción de ciudad de manera ágil para construir alternativas desde un modelo de economía plural donde convivan el sector privado, el estado y la sociedad organizada para satisfacer sus demandas.
La Fabrique des Quartiers que funciona desde 2012 en el área metropolitana de Lille[ii] es una herramienta de planificación cuyo capital social está en manos de la metrópoli europea de Lille y de las ciudades de Lille, Roubaix y Tourcoing. La Empresa Pública de Desarrollo Local (SPLA), trabaja exclusivamente para sus accionistas públicos y en su territorio. Es una forma original de desarrollo que puede describirse como una economía pública, local y negociada y su objetivo es gestionar “todas las acciones que contribuyen a la recalificación y revitalización de los barrios de viviendas antiguas degradadas”. Los programas que se le han encomendado combinan la reducción de viviendas insalubres, la recalificación de viviendas degradadas, microproyectos de renovación urbana y actuaciones de revitalización de barrios.
Instituto de Reforma Urbana
El objetivo es la recuperación y reforma de sectores de suelo urbano, deteriorados o con infraestructuras suficientes para albergar viviendas, para que nuestras ciudades y localidades sean inclusivas y sostenibles.
Entre sus cometidos fundamentales se destaca la ejecución de obras en viviendas, equipamientos y espacios públicos dispuestas por los Gobiernos Departamentales, Municipios y el gobierno nacional, promover la oferta de suelo urbanizado para vivienda, en especial para vivienda de interés social y ejecutar fraccionamientos para localización de proyectos de vivienda, obras de infraestructura y acondicionamiento de espacios públicos y edificaciones para equipamientos colectivos.
La propuesta recoge algunas características de la EDU de Medellín, como la intervención en tejidos informales y el modelo de gestión simplificado, comparte objetivos con la EDU de Rosario en tanto urbanizadora pública, y replica la capacidad de compra de inmuebles para reciclar, reformar y devolver al mercado que tiene la Fabrique du Quartiers.
Se podrán integrar capitales mixtos -públicos y privados- para ejecutar las obras definidas por los programas y proyectos de los niveles de gobierno que vinculen el acceso al suelo urbanizado, la vivienda, y los servicios y equipamientos públicos.
El consorcio ejecutará las transformaciones urbanas destinadas a la articulación de políticas habitacionales y sociales en los barrios, coordinará según corresponda la compra y venta de inmuebles para carteras de tierras, la refacción de viviendas, la construcción de equipamientos como centros comunitarios, centros capacitación y empleo, equipamientos de educación y salud, de cuidados, y transporte en forma integrada.
La empresa podrá operar en el derecho privado (como la Corporación Nacional para el Desarrollo), y ejecutará obras de distintos niveles de gobierno localizadas en un mismo perímetro.
En este mismo sentido, la política de vivienda definirá las familias o colectivos a los que se destinarán los inmuebles reformados o rehabilitados y las modalidades de tenencia -cooperativas, individuales-, ya sean destinados a vivienda compartida para personas adultas mayores, hogares de transición para colectivos vulnerados -personas sin hogar, población trans, liberados, víctimas de violencia doméstica-.
Marco normativo y financiamiento
A los efectos de la planificación, los instrumentos previstos en la Ley 18.308 como los Planes Locales dan el marco a las intervenciones a realizar. Las obras de infraestructuras, espacios públicos, equipamientos y viviendas, competencia de distintos organismos podrán ser ejecutadas en forma integral y simultánea en el mismo perímetro de actuación.
La Ley 18.093 faculta a los Gobiernos Departamentales a adoptar las formas jurídicas necesarias para acordar entre sí, o con el Poder Ejecutivo, entes autónomos o servicios descentralizados, la organización y prestación de servicios y actividades propias y comunes, tanto en sus respectivos territorios como en forma regional o interdepartamental. En este marco se propone trasladar la ejecución de obras desde los gobiernos Departamentales y desde los organismos de escala nacional al Instituto, de manera que puedan realizarse en una intervención coordinada.
En función de la gestión, se plantea una financiación básica del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanismo, al que se agregan las partidas para las obras a cargo de las Intendencias en cada perímetro de actuación. Se podrá incluir las transferencias del gobierno nacional dirigidas a la ejecución de obras de infraestructuras y equipamientos de escala regional, servicios públicos y equipamientos comunitarios correspondientes al mismo perímetro, si corresponde.
Con una gestión simplificada, el Instituto de Reforma Urbana ejecutará las obras en forma simultánea e integrada en el territorio. Esta intervención implica una actuación decidida en el mercado de inmuebles desde el Estado para mejorar la calidad del entorno urbanizado, incentivar la inversión privada y asegurar el acceso y permanencia de las familias en la vivienda.
Alicia Artigas Muñoz. Arquitecta, Magister. Experta en planificación territorial, evaluación ambiental y mercados inmobiliarios. Posgrado en Análisis de Políticas Públicas y Evaluación de FLACSO, cursando Diplomado en Comunicación Política en el Instituto Universitario CLAEH. Esto se combina con otras actividades creativas. Su vasta trayectoria le ha permitido evaluar proyectos urbanos de distinto alcance. Actualmente realiza consultorías y participa de políticas públicas aplicadas al territorio
[i] https://www.anv.gub.uy/viviendaspromovidas Hay 39.647 viviendas construidas y 3980 en estudio
[ii] Favelas de Brasil, arquitecto Mario Jáuregui plantea que la construcción de centros comunitarios es fundamental en la regularización de los barrios informales.
